La Constitution : la loi qui protège le peuple du gouvernement
Il y a une idée reçue tenace sur la Constitution. On l'imagine comme un texte technique, réservé aux juristes, utile en cas de crise institutionnelle mais finalement assez loin de notre quotidien. Un texte de gouvernement, c'est exactement l'inverse. La Constitution n'est pas la loi du gouvernement. C'est la loi au-dessus du gouvernement. C'est le peuple qui pose, par écrit, les limites du pouvoir qu'il délègue. C'est la garantie que ceux à qui on confie l'État ne peuvent pas faire n'importe quoi avec.
Pour comprendre pourquoi ce texte est ce qu'il est — et pourquoi il est si important qu'il le reste — il faut remonter à ce qui l'a rendu nécessaire.
L'idée qu'un texte peut limiter le pouvoir. Cette idée n'est pas évidente. Pendant des siècles, le pouvoir s'exerçait sans limites formelles : le roi faisait la loi, exécutait la loi, rendait la justice. Tout était concentré dans les mêmes mains, et rien n'encadrait officiellement cet exercice. C'est au XVIIIe siècle que la réflexion change de nature. Montesquieu, dans De l'esprit des lois (1748), formule ce qui deviendra le principe fondateur de toute démocratie moderne :
« Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. »
L'idée est simple mais révolutionnaire : ce n'est pas la vertu des gouvernants qui protège les gouvernés — c'est l'architecture du système. Un pouvoir sans contrepoids finit toujours par abuser. La solution n'est donc pas de choisir de meilleurs dirigeants, c'est de construire un système où aucun dirigeant ne peut abuser, quel qu'il soit. Montesquieu identifie trois pouvoirs distincts — législatif, exécutif, judiciaire — et conclut :
« Tout serait perdu si le même homme, ou le même corps [...] exerçait ces trois pouvoirs. ».
Quelques années plus tard, Rousseau pousse la réflexion sur la souveraineté. Dans Du contrat social (1762), il pose que le pouvoir appartient au peuple et ne peut pas lui être retiré :
« La souveraineté n'étant que l'exercice de la volonté générale ne peut jamais s'aliéner. »
Et surtout :
« Toute loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est nulle ; ce n'est point une loi. »
Ce sont ces deux idées — limitation du pouvoir par sa division, souveraineté irréductible du peuple — qui sont au cœur de la Révolution française et de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Le 26 août 1789, l'Assemblée nationale constituante adopte la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ce texte ne crée pas une Constitution au sens institutionnel, mais il pose les fondements philosophiques de tout ce qui suivra. Son article XVI est d'une clarté absolue :
« Toute Société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. »
Autrement dit : sans droits garantis et sans pouvoirs séparés, un État peut se doter de toutes les lois qu'il veut — il n'a pas de Constitution. Ce texte, rédigé en 1789, fait aujourd'hui partie intégrante de notre droit constitutionnel. Il a valeur constitutionnelle en France depuis 1971.
Mais entre 1789 et 1958, la France va traverser une instabilité institutionnelle chronique. Monarchies, empires, républiques successives : en moins de deux siècles, la France connaît pas moins de quinze constitutions différentes. Chaque régime remet le texte fondamental à plat. Aucun équilibre ne tient vraiment longtemps.
Le 10 juillet 1940 est l'un des jours les plus importants — et les plus oubliés — de l'histoire constitutionnelle française. La France vient d'être envahie. Le gouvernement s'est replié à Vichy. Ce jour-là, le Parlement de la IIIe République — réunissant sénateurs et députés en Assemblée nationale — vote à une très large majorité les pleins pouvoirs constituants au maréchal Pétain : 569 voix pour, 80 contre. En d'autres termes : la République française s'est suicidée légalement, par un vote, dans le respect des procédures démocratiques en vigueur. Ce moment est essentiel à comprendre, parce qu'il invalide une croyance rassurante : l'idée qu'une démocratie est protégée par nature, que le vote du peuple ne peut pas mener au pire. Le 10 juillet 1940 démontre le contraire. Une majorité parlementaire peut, dans le strict respect de la légalité formelle, remettre tous les pouvoirs à un homme et liquider les libertés fondamentales. Ce n'est pas un détail historique. C'est la leçon la plus importante que les rédacteurs de 1958 avaient en tête.
À la Libération, la France se dote d'une nouvelle Constitution en 1946. Mais le régime qui en découle — la IVe République — souffre d'un mal chronique : l'instabilité gouvernementale. En douze ans, la France connaît vingt-et-un gouvernements différents. Chaque coalition parlementaire se défait aussi vite qu'elle s'est formée. L'État est paralysé, incapable de mener des politiques sur le long terme. La crise algérienne, en 1958, aura raison du régime : face au risque d'un coup d'État militaire, le président René Coty rappelle Charles de Gaulle au pouvoir. De Gaulle accepte à une condition : pouvoir rédiger une nouvelle Constitution.
La rédaction de la Constitution de 1958 est confiée à un comité dirigé par Michel Debré, garde des Sceaux, sous la présidence de De Gaulle. Elle s'inspire directement du discours de Bayeux prononcé par De Gaulle le 16 juin 1946, dans lequel il décrivait sa vision des institutions : un État fort, mais fort pour garantir les libertés — « non pour lui-même ». Le texte est soumis au peuple par référendum le 28 septembre 1958. Il est approuvé par plus de 79 % des suffrages exprimés. Cette Constitution répond simultanément aux deux leçons de l'histoire récente. D'un côté, elle intègre dans son préambule les textes fondamentaux de 1789 et de 1946 — réaffirmant les droits fondamentaux et la mémoire de ceux qui avaient voulu les abolir. De l'autre, elle renforce le pouvoir exécutif pour mettre fin à l'instabilité chronique qui avait paralysé la IVe République. Le préambule de la Constitution de 1946, désormais partie intégrante du bloc constitutionnel, commence par ces mots :
« Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d'asservir et de dégrader la personne humaine, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés. »
Ceux qui ont écrit ces lignes savaient exactement ce qu'ils écrivaient, et pourquoi.
La Constitution de 1958 est un texte de 108 articles, auquel s'ajoutent la DDHC de 1789, le préambule de 1946 et la Charte de l'environnement de 2004. L'ensemble forme ce que les juristes appellent le bloc de constitutionnalité — la norme suprême à laquelle toutes les autres lois doivent se conformer. L'article premier est placé hors titre, avant même le découpage institutionnel. Ce n'est pas un hasard.
« La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. »
Cet article ne décrit pas une institution. Il décrit ce que la France est. C'est la définition de la République avant toute considération de pouvoir. Personne n'est au-dessus de cette définition — ni le gouvernement, ni le Parlement, ni le président. L'article 3 est celui qui ancre tout le reste :
« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. »
Cette phrase est le verrou central du système. Le pouvoir vient du peuple, et ne peut venir que de lui. Aucun groupe, aucun parti, aucun individu — quelle que soit sa légitimité électorale — ne peut se l'approprier. C'est l'expression directe de ce que Rousseau formulait en 1762 : la souveraineté est inaliénable. Au-delà de ces deux articles fondateurs, la Constitution encadre chaque institution dans un rôle précis avec des limites précises. Le président veille au respect de la Constitution (article 5), mais c'est le gouvernement qui détermine et conduit la politique de la nation (article 20). Le Parlement vote la loi et contrôle le gouvernement (article 24). La justice est indépendante — les magistrats du siège sont inamovibles (article 64). Chaque pouvoir a un rôle, et des mécanismes existent pour l'empêcher d'empiéter sur les autres. C'est ce que le juriste Hans Kelsen a théorisé au XXe siècle : l'ordre juridique fonctionne comme une pyramide. Chaque norme tire sa validité de sa conformité à la norme supérieure. Au sommet : la Constitution. Toute loi qui lui est contraire est nulle. C'est le rôle du Conseil constitutionnel — que nous examinerons dans un article séparé — que d'en être le gardien.
La hiérarchie des normes : pourquoi toutes les lois ne se valent pas.
En France, les règles juridiques ne sont pas toutes au même niveau. Elles s'organisent en une pyramide, théorisée par le juriste autrichien Hans Kelsen au XXe siècle : chaque norme tire sa validité de sa conformité à la norme qui lui est supérieure. Au sommet de cette pyramide : le bloc de constitutionnalité. En dessous : les lois organiques, puis les lois ordinaires, puis les décrets et règlements. Une loi ordinaire votée par le Parlement ne peut pas contredire la Constitution. Un décret du gouvernement ne peut pas contredire une loi. Si c'est le cas, la norme inférieure peut être annulée. Ce mécanisme a une conséquence concrète et importante : une majorité parlementaire, même écrasante, ne peut pas tout faire. Elle peut voter les lois qu'elle veut dans le cadre de ses compétences — mais elle ne peut pas voter une loi qui supprimerait la liberté de la presse, abolirait le droit à un procès équitable, ou remettrait en cause l'égalité devant la loi. Ces droits sont protégés à un niveau que la loi ordinaire ne peut pas atteindre. C'est la distinction fondamentale entre ce qui est légal — conforme aux lois en vigueur — et ce qui est constitutionnel — conforme à la norme suprême. Une loi peut être légalement adoptée et être néanmoins inconstitutionnelle.
Le bloc de constitutionnalité contient un inventaire précis des droits et libertés que l'État ne peut pas supprimer. Ils sont répartis entre les trois textes qui le composent.
La DDHC de 1789 garantit la liberté individuelle, la présomption d'innocence, la liberté d'opinion, la liberté de communication, le droit de propriété, et le principe d'égalité devant la loi et devant l'impôt. Le préambule de 1946 y ajoute des droits économiques et sociaux : droit au travail, droit syndical, droit de grève, droit à la protection de la santé, droit à l'instruction. Il garantit aussi l'égalité des droits entre la femme et l'homme — première constitutionnalisation explicite de ce principe en France. La Constitution de 1958 elle-même garantit le suffrage universel, l'indépendance de l'autorité judiciaire, et l'organisation des pouvoirs publics de façon à ce qu'aucun ne puisse absorber les autres. La Charte de l'environnement de 2004, ajoutée au bloc, constitutionnalise le droit de vivre dans un environnement équilibré et la notion de développement durable.
La séparation des pouvoirs n'est pas un principe abstrait. Elle se traduit par des règles précises sur qui peut faire quoi, et des mécanismes qui empêchent la concentration du pouvoir dans les mêmes mains. Le Parlement vote la loi et contrôle le gouvernement — il ne l'exécute pas. Le gouvernement conduit la politique de la nation et dispose de l'administration et de la force armée — il ne vote pas la loi. L'autorité judiciaire tranche les litiges et protège les libertés individuelles — elle n'est soumise ni au Parlement ni au gouvernement. La Constitution prévoit aussi des contrepoids entre ces pouvoirs. Le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale (article 49). En retour, le président peut dissoudre l'Assemblée (article 12). Le Conseil constitutionnel peut censurer une loi avant sa promulgation. Le Conseil d'État contrôle la légalité des actes du gouvernement. Ces mécanismes ne sont pas décoratifs. Depuis 1958, le Conseil constitutionnel a censuré des centaines de dispositions législatives — des lois votées par des majorités de gauche comme de droite — pour inconstitutionnalité. La séparation des pouvoirs s'applique indépendamment de la couleur politique du gouvernement en place.
L'État de droit désigne un système dans lequel l'État lui-même est soumis au droit. Ce n'est pas seulement le citoyen qui obéit à la loi — c'est aussi l'État, ses agents, ses institutions, ses représentants élus. Concrètement : un ministre ne peut pas décider d'emprisonner quelqu'un sans décision de justice. La police ne peut pas perquisitionner sans autorisation. Le gouvernement ne peut pas promulguer une loi que le Conseil constitutionnel a censurée. Un élu ne peut pas être soustrait à une procédure judiciaire parce qu'il est élu — sauf dans les cas très précis et encadrés d'immunités parlementaires, qui n'existent que pour protéger l'exercice du mandat, pas la personne. Ce principe est le prolongement direct de l'article 16 de la DDHC : une société où la garantie des droits n'est pas assurée n'a pas de Constitution au sens réel du terme. L'État de droit, c'est le mécanisme qui transforme les droits écrits en droits effectifs.
La Constitution est notre plus grande garantie que le pouvoir reste limité — l'histoire française le démontre. Les attaques qu'elle peut subir ne sont pas des débats abstraits ni anodins, elles touchent directement ce qui protège les droits de tout un chacun. Mais si on parle de lois, alors qui la fait respecter ?
Sources mobilisées
L'Empirisme Citoyen